Шрифт
Source Sans Pro
Размер шрифта
18
Цвет фона
§ 2. Понятие и виды уголовно-процессуальных функций прокурора
В юридической литературе преобладает точка зрения, согласно которой под функцией понимается определенный вид или направление уголовно-процессуальной деятельности. «Уголовно-процессуальная функция – установленная и направляемая законом деятельность компетентного органа или участника процесса по осуществлению задач уголовного судопроизводства». «Процессуальная функция – это определенное направление, особым образом отграниченная сторона, вид уголовно-процессуальной деятельности». «Приведенные соображения позволяют определить процессуальные функции в уголовном судопроизводстве как виды (компоненты, части) уголовно-процессуальной деятельности, которые различаются по особым непосредственным целям, достигаемым в итоге производства по делу». «Под функциями в теории уголовного процесса чаще всего понимают отдельные направления уголовно-процессуальной деятельности».
В 1960-х – начале 1970-х гг. исследователи высказывали схожие точки зрения. Одни под уголовно-процессуальной функцией понимали часть, отдельный вид, отдельное направление уголовно-процессуальной деятельности; другие – специальное назначение и роль участника уголовно-процессуальной деятельности.
В приведенных определениях речь идет как о функциях уголовного процесса, так и о функциях его субъектов. Иногда эти понятия не разделяются.
Прав, на наш взгляд, М. Л. Якуб, который признавал право на существование за обеими точками зрения: «В литературе указанное понятие рассматривается, по меньшей мере, в двух аспектах.
Одни авторы рассматривают процессуальные функции как «отдельные виды, отдельные направления уголовно-процессуальной деятельности».
Другие считают, что под этим понятием следует иметь в виду функцию органа или лица, участвующего в процессе… Рассмотрение понятия процессуальной функции в обоих названных аспектах представляется необходимым. В первом случае говорится о том, какие виды процессуальной деятельности характеризуют советский уголовный процесс, что представляет собой каждая из них, т. е. речь идет о расследовании, обвинении, защите и т. п. как таковых. Вопрос же о том, кем, какими органами и лицами выполняется та или иная функция, произволен. В отличие от этого, во втором случае речь идет о функциях каждого органа и лица, участвующего в процессе, разрешается вопрос о том, что составляет функцию суда, прокурора, защитника, эксперта и т. п., о процессуальном назначении каждого из них… Не следует поэтому смешивать понятие процессуальной функции, рассматриваемое в одном из аспектов, с тем же понятием, но рассматриваемым в другом аспекте».
Мы также придерживаемся позиции, что необходимо разграничивать понятия основных функций уголовного процесса (обвинение, защита, разрешение уголовного дела) и функций его субъектов. Первые определяют исторический тип (модель) уголовного процесса, т. е. основной способ разрешения конфликта, связанного с совершением преступления. Сейчас в России данный конфликт решается путем выдвижения обвинения, осуществления защиты от обвинения и рассмотрения спора судом. Однако это не означает, что субъекты уголовного процесса выполняют только эти функции. Для реализации уголовно-процессуальных функций обвинения, защиты и разрешения дела законодательством предусмотрены конкретные механизмы, которые должны обеспечить их реальное и эффективное воплощение в жизнь. С целью обеспечения законности при производстве по уголовным делам на прокурора, начальника следственного отдела, начальника органа дознания и суд возложены, соответственно, функции надзора, ведомственного и судебного контроля. Кроме того, осуществление уголовно-процессуальной деятельности не должно оказывать негативное воздействие на другие сферы человеческой деятельности, в частности, нарушать права и свободы человека и гражданина. Поэтому на прокурора, суд, следователя, дознавателя и орган дознания возложена также правозащитная функция. Отрасль уголовно-процессуального права используется в качестве одного из механизмов борьбы с преступностью, что влечет наделение некоторых субъектов соответствующей функцией. Большую роль в достижении задач и целей уголовного процесса играют правовые гарантии. Такими гарантиями могут служить функции прокурора по руководству процессуальной деятельностью органов предварительного расследования по возбуждению и расследованию уголовных дел, по координации деятельности правоохранительных органов и т. д.
Каждый субъект уголовного процесса выполняет конкретные, закрепленные в законе функции. Не существует абстрактных функций, не привязанных к конкретным субъектам или группе субъектов. Не может уголовный процесс сам по себе выполнять функции уголовного преследования, защиты, расследования, разрешения уголовных дел и т. д. Они существуют в уголовном процессе постольку, поскольку их выполняют конкретные субъекты. Круг их обязанностей значительно шире круга основных функций уголовного процесса. Они определяются исходя из целей и задач, стоящих перед обществом и государством, а также правовых традиций. Отдельно взятый субъект помимо одной основной может одновременно осуществлять другие функции уголовного процесса. Но он не вправе совмещать хотя бы две основные функции. В соответствии с действующим законодательством ни суд, ни прокурор, ни защитник, ни какой-либо другой субъект не могут одновременно совмещать в своей деятельности функции обвинения, защиты и разрешения дел (ч. 2 ст. 15 УПК РФ).
Наиболее близок к правильному определению функции субъекта уголовного процесса, на наш взгляд, В. В. Шимановский, понимающий под ней «основную (ведущую) процессуальную обязанность, в которой проявляется главное назначение и которой определяется процессуальная роль каждого из участников процесса».
Термин «функция» использован в УПК РФ для обозначения основных элементов уголовного процесса – обвинения, защиты и разрешения уголовного дела, существование которых обеспечивает реализацию принципа состязательности (ч. 2 ст. 15). Используется он и в тексте Закона о прокуратуре РФ (ч.1 ст. 1, ст. 6, 22, 27, 46). Однако легитимной расшифровки данного понятия в указанных нормативных правовых актах не приводится.
В монографии «Настольная книга прокурора» дается следующее определение функции прокуратуры: «Основываясь на общих положениях государственно-правовой теории, понятие функции прокуратуры можно сформулировать как такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств». Как видим, и здесь под функцией понимается «вид деятельности», характеризуемый определенными условиями и признаками.
Авторы также считают, что ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре РФ содержит перечень основных функций прокуратуры. Но, как представляется, в этой части перечисляются не только функции прокуратуры, но и направления ее деятельности, что не одно и то же.
Согласно толковым словарям русского языка «функция» означает «явление, зависящее от другого… роль, обязанность, круг деятельности».
Определяя функции каких-либо социальных субъектов, необходимо учитывать их роль, предназначение и статус в обществе, государстве, сферу человеческой деятельности. Что касается прокуратуры, то надо исходить из ее предназначения в государственном механизме. На наш взгляд, прав М. С. Шалумов, который определил функции прокуратуры как «вытекающие из правового статуса прокуратуры, ее места и назначения в государственном механизме, обязанности по решению поставленных перед нею законом задач». Другими словами, функции прокуратуры – это основные обязанности, возложенные на нее государством. Такой подход применим и к субъектам, ведущим уголовный процесс. Их функции определяются возложенными на них законом (государством посредством закона) общими обязанностями.
Чтобы уяснить природу уголовно-процессуальной функции субъекта уголовного процесса, необходимо обратиться к способам регулирования общественных отношений. Общая теория права выделяет следующие способы: 1) позитивное обязывание; 2) дозволение; 3) запрещение; 4) рекомендование. Второй способ получил название разрешительного регулирования, и именно его законодатель использовал в уголовно-процессуальных правоотношениях. Регулирование того, что разрешено делать, может осуществляться либо с помощью предоставления права, либо с помощью возложения обязанностей. Это зависит от того, действуют ли субъекты в защиту личного или публичного интереса. Поведение субъектов уголовного процесса, имеющих личный интерес в исходе дела (подозреваемый, обвиняемый, потерпевший, гражданский истец, гражданский ответчик), регулируется посредством предоставления им прав. Поведение же субъектов, защищающих публичные интересы (следователь, начальник следственного отдела, дознаватель, органы дознания, прокурор, суд), регулируется путем возложения на них обязанностей.
Мы согласны с Л. Б. Алексеевой, которая пишет: «На специфику прав должностных лиц, действующих в публичных интересах, давно обращено внимание в науке, и почти общепризнано, что права должностных лиц (ведущих уголовный процесс. – А. Г.) не существуют в „чистом“ виде, что их так называемые права есть одновременно их же обязанности.
Принципиальная схема правового регулирования деятельности должностных лиц строится следующим образом: а) определяются задачи и цели уголовного судопроизводства и вменяется в обязанность должностным лицам решать эти задачи и достигать цели уголовного судопроизводства в каждом случае обнаружения признаков преступления…
Как правило, в виде обязанности формируются полномочия общего характера, поскольку с помощью такого рода полномочий определяется общая стратегия поведения должностных лиц – их обязанность действовать в направлении, определенном задачами уголовного судопроизводства. Возложение общих обязанностей позволяет законодателю в конкретных случаях использовать такое свойство, как предоставление права, поскольку поведение должностных лиц в конкретных ситуациях выступает лишь способом выполнения возложенных на них обязанностей».
На основании изложенного мы полагаем, что уголовно-процессуальная функция субъекта уголовного процесса – это возложенная на него уголовно-процессуальным законом общая обязанность или предоставленное ему общее право, направленные на выполнение задач и достижение целей (назначения) уголовного процесса.
А. М. Ларин, как уже указывалось, считал, что уголовно-процессуальные функции – это виды уголовно-процессуальной деятельности, которые различаются по особым непосредственным целям, достигаемым в итоге производства по делу. «Иначе говоря, представляя себе цели, стоящие перед процессуальной деятельностью, можно уяснить, из каких и скольких функций она слагается». По нашему мнению, официальные функции субъекта не могут и не должны определяться посредством логического (научного) анализа деятельности тех или иных субъектов и целей этой деятельности. Они должны быть четко сформулированы в законе. Необходимость той или иной конкретной функции субъекта уголовного процесса обусловливается историческим типом (формой, моделью) процесса, его целями и задачами. И только исходя из функций, субъекту устанавливаются соответствующие виды его деятельности. Вид или направление деятельности не может быть функцией субъекта. Деятельность является ее содержанием. Только с помощью деятельности, строго регламентированной законом, реализуется функция. Если считать функцией уголовно-процессуальную деятельность какого-либо субъекта или субъектов, то это означает, что функция существует только тогда, когда субъект осуществляет эту деятельность. Получается, если нет деятельности, то нет и функции. Но функции закреплены в законе и существуют даже тогда, когда никакой конкретной уголовно-процессуальной деятельности не производится. Надо разделять понятия «возложенные на прокурора функции» и «реализация функций». Возложенные функции не появляются и никуда не исчезают в зависимости от деятельности прокурора. Реализуются же функции в рамках прокурорской деятельности. Проявление функций вовне зависит от конкретных обстоятельств и ситуаций, с которыми закон связывает момент и необходимость их реализации.
Другое дело, что, анализируя деятельность конкретных субъектов, можно установить, какие функции они выполняют. Но это лишь научный способ выявления вида выполняемой функции. Видимо, именно из-за существования этого метода и укоренилось в научной литературе понимание уголовно-процессуальной функции субъекта как вида или направления его деятельности.
Не следует также смешивать вид и направление деятельности. Вид – это сумма схожих, регламентированных законом конкретных действий субъектов, а направление деятельности определяется той сферой общественных отношений, где она реализуется. Таким образом, уголовно-процессуальная функция прокурора – это возложенная на него уголовно-процессуальным законом общая обязанность, способствующая выполнению задач и достижению целей (назначения) уголовного процесса. В зависимости от стадии эти обязанности и их содержание меняются. С таким пониманием своих функций согласилось 80 % из 200 опрошенных прокуроров, представляющих различные субъекты Российской Федерации. Лишь 19 % считают, что функции прокурора определяются исходя из вида или направления его деятельности. Остальные затруднились ответить. Из 100 опрошенных судей Краснодарского края 81 % под функцией прокурора также понимает возложенную на него общую обязанность.
Теоретическую сложность представляет вопрос о соотношении функций прокуратуры с функциями прокурора в отдельных отраслях права, и в частности в уголовном процессе. Среди ученых преобладает точка зрения о преломлении функции надзора, предусмотренной Законом о прокуратуре РФ, в специфические отраслевые. Например, А. М. Ларин писал: «Применительно же к отдельным направлениям, сферам прокурорского надзора эта конституционная функция (надзорная. – А.Т.) конкретизируется в специальных функциях, определяемых отраслевым законодательством. Конституционная функция прокурора и специальные отраслевые его функции соотносятся как общее и особенное, они взаимосвязаны, но не тождественны… Таким образом, высший надзор за соблюдением законов как конституционная (государственно-правовая) функция прокурора реализуется в досудебных стадиях уголовного процесса как функция процессуального руководства по делам, расследуемым следователями и органами дознания, либо как совокупность функций (процессуальное руководство, исследование обстоятельств дела, уголовное преследование и др.) по делам, принятым прокурором к своему производству». По мнению В. М. Савицкого, «процессуальные функции прокурора – расследование, обвинение, защита и разрешение дела – опосредованы его надзорной компетентностью». Авторы «Настольной книги прокурора» считают, что «из содержания ст. 1 Федерального закона „О прокуратуре Российской Федерации“ очевидно, что прокурорский надзор является основной функцией прокуратуры. Именно через призму обеспечения законности должна оцениваться роль прокурора в уголовном преследовании, которая специфична… Непосредственно осуществлять уголовное преследование прокурор должен с целью предупреждения, выявления и устранения нарушений закона, когда дознаватель или следователь не предпринимают возложенных на них УПК РФ действий по уголовному преследованию лиц, совершивших преступление».
Подобная точка зрения имела право на существование в период действия Конституции СССР. В настоящее время Конституция РФ, в отличие от Конституции СССР 1977 г., не содержит прямого указания на обязанность прокуратуры осуществлять надзор за исполнением законов, а лишь ссылается на федеральный закон, который должен регламентировать ее деятельность. Таковым является Закон «О прокуратуре РФ», где и предусмотрена функция надзора. Однако сейчас ее нельзя назвать конституционной, поскольку она, как уже было сказано выше, закреплена не в Конституции РФ, а в текущем федеральном законе. Эта функция может быть в любой момент упразднена в отдельных направлениях деятельности прокуратуры, и это не будет противоречить Конституции РФ. В качестве примера можно привести упразднение такой функции, как надзор за деятельностью граждан.
Искусственное противопоставление функции надзора другим функциям прокурора в уголовном процессе или, наоборот, представление всех его уголовно-процессуальных функций как форм или способов реализации надзора породило в юридической науке ничем не оправданное представление о сложности понимания и соотношения данных функций. Функция не может реализовываться в других функциях или являться способом, методом, формой реализации более общей функции.
Нельзя, на наш взгляд, согласиться и с точкой зрения Н. В. Мельникова, который определяет прокурорский надзор как совокупность правозащитной, упорядочивающей, правоприменительной и прочих функций. Во-первых, непонятно тогда, что такое прокурорский надзор – отдельно взятая функция или сумма составляющих функций. Во-вторых, неясно, что следует понимать под упорядочивающей и правоприменительной функциями.
Функции прокурора в уголовном процессе не есть нечто аморфное, трудновычленимое. Все они самостоятельны. Их можно отграничить друг от друга по виду закрепленной в законе общей обязанности. Функции характеризуются такими параметрами, как сущность, цели и задачи, содержание, формы, пределы действия. Они могут осуществляться прокурором параллельно, одновременно или последовательно. Исполнение одной из функций может порождать другую.
Не менее сложен и спорен вопрос о конкретных функциях, выполняемых прокурором в уголовном процессе в соответствии с ныне действующим законодательством. Фундаментальных исследований в этой области до настоящего времени не проводилось. В УПК РФ четко и ясно закреплены только две функции прокурора – уголовного преследования в ходе всего уголовного судопроизводства и надзорная в досудебных стадиях (ч. 1 ст. 37). Однако, как показал анализ законодательства и практики, прокурор выполняет и другие функции. С этим согласно и большинство из 200 опрошенных прокуроров из разных регионов России (59 %).
Обобщая мнения ученых о ранее действовавшем УПК РСФСР и действующему УПК РФ, можно обрисовать следующую картину. В. М. Савицкий считал, что прокурор выполняет функции расследования, обвинения, защиты, разрешения дела, надзора; А. М. Ларин упоминал функции надзора, исследования обстоятельств дела, уголовного преследования, обеспечения прав и законных интересов лиц, участвующих в деле, отстаивания интересов, нарушенных преступлением (в пользу потерпевшего и гражданского истца). Другие авторы, не давая исчерпывающего перечня, указывали лишь некоторые функции, исходя из конкретных стадий.
Как представляется, в соответствии с действующим законодательством прокурор в уголовном процессе выполняет следующие функции:
1) борьбы с преступностью;
2) надзорную;
3) правозащитную;
4) уголовного преследования;
5) руководства процессуальной деятельностью следователя, дознавателя и органов дознания по возбуждению уголовных дел и расследованию преступлений;
6) координации деятельности правоохранительных органов по возбуждению уголовных дел и расследованию преступлений;
7) установления объективной истины по делу.
В связи с этим правильнее говорить не об институте прокурорского надзора в уголовном процессе, а об институте участия прокурора в уголовном процессе.
Что касается международного сотрудничества (гл. 5 УПК РФ), то в отличие от отрасли права «Прокурорский надзор», где международное сотрудничество выступает в качестве функции органов прокуратуры, в уголовном процессе прокурор не выполняет такой функции. Сущность, цели, задачи, содержание, формы международного сотрудничества по уголовным делам не имеют самостоятельного значения вне выполняемых прокурором уголовно-процессуальных функций – борьбы с преступностью, надзорной, правозащитной, процессуального руководства и т. д. Вся его международная деятельность есть реализация тех его функций, которые предусмотрены национальным законодательством. Существует различие только в уровнях их реализации – на международном уровне и на национальном.
Функция борьбы с преступностью прямо не сформулирована ни в Законе о прокуратуре РФ, ни в УПК РФ. Косвенно она вытекает из положения ч. 2 ст. 21 УПК РФ: «В каждом случае обнаружения признаков преступления прокурор, следователь, орган дознания и дознаватель принимают предусмотренные настоящим Кодексом меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления». Более того, если прокурор в соответствии с Законом о прокуратуре РФ выполняет функцию координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, то, безусловно, и сам прокурор в первую очередь должен осуществлять эту борьбу.
В юридической литературе до настоящего времени прямо не говорилось об осуществлении прокурором данной уголовно-процессуальной функции, но некоторые авторы уже близко подошли к этому: «Исходя из общих задач, возложенных на органы прокурорского надзора, и одновременно учитывая цели уголовного судопроизводства, прокурор обязан принимать непосредственное участие в борьбе с преступностью, используя все предоставленные ему полномочия для предупреждения и искоренения преступлений. Он должен обеспечить раскрытие всех преступлений, привлечение к уголовной ответственности каждого, кто совершил преступление, а также, поддерживая перед судом государственное обвинение, обеспечить справедливое наказание виновного».
Сущность этой функции заключается в обязанности прокурора принимать меры к выявлению признаков преступления и при наличии повода и основания возбуждать уголовное дело.
Цель функции – максимально возможное снижение уровня преступности в стране, задачи – активное выявление готовящихся или совершенных преступлений и принятие соответствующих мер, предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством, способствующих выявлению преступлений другими правоохранительными органами.
Содержание функции составляет конкретная уголовно-процессуальная деятельность прокурора по борьбе с преступностью в соответствии с предоставленными ему полномочиями: прокурор следит за исполнением требований закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях; проводит сам или поручает следователю, дознавателю, органу дознания проверку поступивших сообщений (материалов) о совершенном или готовящемся преступлении с целью выявления его признаков; при наличии поводов и оснований возбуждает уголовные дела; отменяет незаконные или необоснованные постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, возбуждает дела или возвращает материалы для дополнительной проверки; в случае обнаружения признаков преступления, не связанного с расследуемым или рассматриваемым в суде, выделяет дело в отдельное производство или ходатайствует перед судом о выделении материалов. Пределы действия данной функции – все стадии.
Надзорная функция закреплена в ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре РФ и ч. 1 ст. 37 УПК РФ. Ее сущность заключается в наблюдении за кем-либо или за чем-либо. Надзирать – значит наблюдать с целью присмотра, проверки. Как справедливо отмечал В. М. Савицкий, «сущность всякого надзора заключается в наблюдении за тем, чтобы соответствующие органы и лица в точности выполняли возложенные на них задачи, соблюдали установленный законом порядок отправления порученных им обязанностей…».
Цель функции – выявление совершенных или готовящихся нарушений законов в уголовном процессе. Задачи – эффективное использование предоставленных полномочий, научных методов и способов для их выявления.
Содержание функций – конкретная уголовно-процессуальная деятельность прокурора, осуществляемая в соответствии с предоставленными ему полномочиями: прокурор следит за исполнением требований закона при приеме, регистрации, разрешении сообщений о преступлениях; истребует у следователей, дознавателей, органов дознания уголовные дела и материалы для проверки; заслушивает отчеты следователя и дознавателя о ходе проверки или предварительного расследования (данные полномочия прямо не сформулированы в УПК РФ, что является явным пробелом законодательства, поскольку большинство других полномочий прокурора не может быть реализовано без вышеуказанных); дает согласие дознавателю, органу дознания, следователю на возбуждение уголовного дела, возбуждение перед судом ходатайства о производстве процессуальных действий или принятие решений, которые допускаются только на основании судебного решения; лично участвует в производстве следственных действий; санкционирует выемку документов и предметов, содержащих государственную или иную охраняемую законом тайну, и несообщение соответствующим лицам и организациям о задержании лица в качестве подозреваемого; рассматривает отводы, заявленные участникам досудебных стадий; проверяет ИВС, СИЗО и учреждения, исполняющие наказание, на предмет законности задержания, заключения под стражу и исполнения приговора (по вопросам, требующим судебного рассмотрения); рассматривает жалобы на действия следователя, дознавателя и органов дознания; решает вопросы о продлении срока предварительной проверки и предварительного расследования; утверждает обвинительное заключение и обвинительный акт; вносит представления в вышестоящие судебные инстанции на незаконные, необоснованные и несправедливые судебные акты и др. Пределы действия – все стадии.
Правозащитная функция. На ее существование указывали многие ученые. Одни ее именуют правоохранительной, другие – функцией обеспечения прав и законных интересов лиц, участвующих в деле. Она закреплена в ст. 6 УПК РФ, которая определила назначение уголовного процесса как защиту прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, а также защиту личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод. Она закреплена также в гл. 1 Закона о прокуратуре РФ «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Прокурор не только надзирает за их соблюдением, но также, осуществляя правозащитную функцию, «разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба» (ст. 27). Права и свободы человека и гражданина входят в предмет надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (ст. 29). В Постановлении Конституционного Суда РФ от 29 июня 2004 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 УПК РФ в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» отмечено, что «осуществляя от имени государства уголовное преследование по уголовным делам публичного и частно-публичного обвинения, прокурор, а также следователь, дознаватель и иные должностные лица, выступающие на стороне обвинения… обязаны всеми имеющимися в их распоряжении средствами обеспечить охрану прав и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве, исходить в своей профессиональной деятельности из презумпции невиновности, обеспечивать подозреваемому и обвиняемому право на защиту, принимать решения в соответствии с требованиями законности, обоснованности и мотивированности, в силу которых обвинение может быть признано обоснованным только при условии, что все противостоящие ему обстоятельства дела объективно исследованы и опровергнуты стороной обвинения. Каких-либо положений, допускающих освобождение прокурора, следователя, дознавателя от выполнения этих обязанностей УПК РФ… не содержит».
Сущность функции заключается в защите прав и законных интересов субъектов, вовлеченных в уголовно-процессуальные правоотношения. Ими могут быть граждане, различные организации, органы государственной власти и местного самоуправления и государство в целом. Цели – предотвратить нарушение прав субъектов уголовного процесса, восстановить нарушенные права, возместить причиненный нарушением закона вред (ч. 4 ст. 11 УПК РФ), привлечь лиц, виновных в нарушении прав участников уголовно-процессуальных правоотношений, к соответствующей ответственности. Задачи – обеспечить требование закона о разъяснении прав и обязанностей соответствующим субъектам уголовного процесса (ч. 1 ст. 11 УПК РФ); при выявлении фактов нарушения или возможности нарушения чьих-то прав и свобод предпринимать предусмотренные законодательством действия для достижения указанных целей.
Многие процессуалисты действия прокурора по восстановлению нарушенных прав включают в содержание надзорной функции. Например, В. М. Савицкий, правильно определяя сущность функции надзора, одновременно включал в ее содержание «восстановление законности и привлечение виновных к надлежащей ответственности». По нашему мнению, такие действия прокурора составляют содержание правозащитной функции, а не надзорной. С помощью надзора выявляются готовящиеся или совершенные нарушения закона, а с помощью правозащитной функции предотвращаются нарушения, восстанавливаются нарушенные права, возмещается причиненный вред и привлекаются к ответственности виновные лица. Поэтому в содержание этой функции мы включаем следующие действия прокурора: дачу указаний о непроведении или прекращении следственных и иных процессуальных действий и непринятии решений, могущих нарушить чьи-то права; рассмотрение отводов; отмену незаконных и необоснованных постановлений следователя, дознавателя, нижестоящего прокурора; отказ в даче согласия или санкции на производство процессуальных действий или принятие решений, нарушающих чьи-то права; отстранение дознавателя или следователя от дальнейшего производства расследования, если ими допущены нарушения требований закона; передачу уголовного дела от одного органа предварительного расследования другому или от одного следователя прокуратуры другому; внесение представлений в органы предварительного расследования; прекращение производства по делу или уголовного преследования; возбуждение уголовных дел в отношении должностных лиц правоохранительных органов в случае совершения ими преступлений, связанных с производством по делу; возвращение уголовных дел на дополнительное расследование; неутверждение обвинительного заключения или обвинительного акта; заявление в суде ходатайств, возражений, отводов, высказывание своего мнения по поводу нарушения чьих-то интересов, отказ от обвинения; внесение представления на приговоры, определения, постановления в вышестоящие суды и их поддержание; участие в разрешении судом вопросов, возникающих при исполнении приговора, и др. Пределы действия функции – все стадии.
Функция уголовного преследования закреплена в ч. 1 ст. 21: «Уголовное преследование от имени государства по уголовным делам публичного и частно-публичного обвинения осуществляют прокурор, а также следователь и дознаватель»; в ч. 1 ст. 37 УПК РФ: «Прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, установленной настоящим Кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование…», а также в абзаце седьмом ч. 2 ст. 1 и ч. 1 ст. 31 Закона о прокуратуре РФ. Ее сущность заключается в обязанности прокурора использовать предусмотренные законом средства для изобличения лица, совершившего преступления, привлечению его к уголовной ответственности и применения к нему необходимых мер процессуального принуждения. Цель заключается в том, чтобы ни одно лицо, совершившее преступление, не избежало уголовной ответственности и освобождалось от нее только в соответствии с законом. Задача функции – эффективное использование прокурорами всех своих полномочий для доказывания вины подозреваемого или обвиняемого.
В содержание функции входят такие действия прокурора, как возбуждение уголовного дела в отношении конкретного лица; дача следователю или дознавателю указаний или личное принятие решений о поставлении лица в положение подозреваемого или привлечении его в качестве обвиняемого; применение к ним мер пресечения или иных мер процессуального принуждения; утверждение обвинительного заключения или акта; направление дела в суд и поддержание обвинения в суде; внесение в вышестоящие суды представлений на оправдательные приговоры по мотивам мягкости наказания или с целью переквалификации на более тяжкую статью УК РФ; отстаивание обвинения в вышестоящих судебных инстанциях при поддержании представления или рассмотрении жалобы иных субъектов уголовного процесса и др. Пределы действия – все стадии.
Функция руководства процессуальной деятельностью следователя, дознавателя и органов дознания по возбуждению уголовных дел и расследованию преступлений прямо не закреплена в Законе о прокуратуре РФ и УПК РФ. Однако, исходя из полномочий прокурора, представляется возможным говорить о ее существовании.
Сущность данной функции заключается в направлении прокурором деятельности органов дознания, дознавателя и следователя, связанная с возбуждением и расследованием уголовных дел. Руководить – значит направлять чью-то деятельность. Цель – правильное, основанное на законе возбуждение уголовных дел и быстрое, полное, всестороннее, объективное производство предварительного расследования. Задача – использование предоставленных полномочий, а также научных методов и способов для эффективного руководства процессуальной деятельностью органов дознания, дознавателей и следователей по возбуждению и расследованию уголовных дел.
Содержание функции: поручать проверку сообщения о преступлении органу дознания или следователю; продлевать срок проверки; возвращать материалы для дополнительной проверки; разрешать споры о подследственности; поручать расследование уголовного дела дознавателю, следователю либо нижестоящему прокурору; давать указания о направлении расследования; участвовать в проведении следственных и иных процессуальных действий или проводить их лично; давать поручения органам дознания; изымать дело у органа дознания и передавать его следователю; передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому; передавать дело от одного следователя прокуратуры другому; отстранять дознавателя, следователя от дальнейшего производства расследования; отменять необоснованные постановления (с точки зрения правильности направления расследования); продлевать срок предварительного расследования; возвращать дело на дополнительное расследование; приостанавливать производство по делу; создавать следственные группы; осуществлять организационные меры по проведению следственных и иных процессуальных действий и др. По содержанию указанная функция прокурора намного шире, чем функция начальника следственного отдела по руководству процессуальной деятельностью подчиненных следователей. Начальник следственного отдела уполномочен лишь поручать производство предварительного следствия подчиненному следователю или нескольким следователям, изымать уголовное дело у следователя и передавать его другому следователю в пределах руководимого им отдела, создавать следственную группу, отменять необоснованные постановления следователя о приостановлении предварительного следствия, давать указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, привлечении лица в качестве обвиняемого, об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения, о квалификации преступления и об объеме обвинения (ст. 39 УПК РФ).
Пределы действия рассматриваемой функции прокурора – стадии возбуждения, предварительного расследования, возобновления дел по новым и вновь открывшимся обстоятельствам.
В научной литературе данная функция иногда называется «руководство расследованием» или «процессуальное руководство». И. В. Емельянова считает ее не функцией, а «процессуальным принципом прокурорского руководства расследованием». Если функцию именовать «руководство расследованием», то из этого будет следовать, что она действует только в стадии предварительного расследования. Однако в соответствии с УПК РФ прокурор осуществляет руководство процессуальной деятельностью следователя, дознавателя и органов дознания и до возбуждения уголовного дела: «Функция процессуального руководства начинает осуществляться прокурором с самого начала производства по делу – с рассмотрения заявлений и сообщений о преступлениях…» Он может поручить проверку сообщения о преступлении органу дознания или следователю (ч. 2 ст. 144 УПК РФ), продлить срок проверки (ч. 3 ст. 144 УПК), возвратить материалы для дополнительной проверки (видимо, со своими указаниями) (ч. 6 ст. 148 УПК РФ) и т. д. Если применять название «процессуальное руководство», то не совсем ясно, кем и в каких стадиях руководит прокурор. На наш взгляд, более корректно называть данную функцию вышеуказанным образом. Во-первых, оно отражает предмет руководства (процессуальная деятельность) и объекты руководства (органы дознания, дознаватель, следователь); во-вторых, четко определяет границы ее действия – стадии возбуждения уголовного дела и предварительного расследования. Функция осуществляется и в стадии возобновления производства по делу ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств, так как в ней могут производиться процессуальные действия, связанные с возбуждением производства и расследованием вновь открывшихся обстоятельств.
Тот факт, что прокурор осуществляет руководство процессуальной деятельностью органов дознания, дознавателя и следователя, как отмечалось, прямо или косвенно признают многие ученые. Дискуссия в основном идет о соотношении этой функции с функцией надзора. Так, А. Г. Халиулин, признавая ее отдельной функцией, считает, что она является «методом, способом осуществления прокурорского надзора…». В. М. Савицкий и Т. Ю. Иванова вообще не признают ее за функцию и говорят о ней исключительно как о методе и способе реализации функции надзора.
Функцию руководства процессуальной деятельностью, как представляется, не следует сводить до уровня метода или способа осуществления прокурорского надзора. Это отдельная функция, по своей сущности, целям, задачам, содержанию и пределам действия отличающаяся от функции надзора. Например, цель надзорной функции – выявлять совершенные или готовящиеся нарушения законов в уголовном процессе, а цель руководства – правильное, основанное на законе возбуждение уголовных дел и быстрое, полное, всестороннее, объективное производство предварительного расследования.
А. М. Ларин, характеризуя сущность и содержание руководства процессуальной деятельностью как отдельной, самостоятельной функции, справедливо пишет: «Принимать решение о направлении следствия и производстве следственных действий, в которых наряду со следователем участвуют и другие лица, давать поручения и указания, предъявлять требования и выносить постановления, исполнение которых для других лиц обязательно, – это и значит руководить, осуществлять руководство».
Мы также согласны с А. М. Лариным в том, что «процессуальное руководство и разрешение дела представляет единую процессуальную функцию». При этом мы не разделяем точку зрения, в соответствии с которой разрешение дела на досудебных стадиях является самостоятельной функцией прокурора. Принятие решений прокурором – это не функция, а метод реализации его полномочий. Функция разрешения дела присуща суду. «Разрешение уголовного дела – это окончательное решение основных вопросов уголовного процесса: о наличии или отсутствии преступления, о виновности или невиновности, об уголовной ответственности и наказании или об освобождении от уголовной ответственности и наказания, о гражданско-правовых последствиях.
Процессуальное руководство же представляет: а) совокупность начальных и промежуточных решений должностных лиц и органов, ответственных за производство по делу, определяющих движение дела, а также выражающих требования, дозволения, ограничения и запреты относительно поведения, отдельных действий и волеизъявлений участников судопроизводства; б) контроль за исполнением решений; в) применение процессуального принуждения в качестве санкции за нарушение уголовно-процессуальных норм и основанных на этих нормах решений по делу».
Предоставление прокурору права прекращать дела, особенно по нереабилитирующим основаниям, действительно ставит его в положение лица, осуществляющего элементы правосудия. Но это не является возложенной на него законом общей обязанностью. Такая деятельность не отвечает параметрам самостоятельной функции.
Однако трудно согласиться с мнением А. М. Ларина и М. П. Кан, которые в качестве самостоятельной функции выделяют «исследование обстоятельств дела». Так, М. П. Кан полагает, что «функция процессуального руководства должна сочетаться с функцией исследования обстоятельств дела, основываться на тщательном и глубоком изучении прокурором материалов дела». Тщательное исследование обстоятельств дела – это не общая обязанность прокурора, имеющая какую-то конкретную цель, как другие функции, а условие успешной реализации всех функций прокурора. Исследованию подлежат не только материалы дела, но и проверочные материалы, данные оперативно-розыскных мероприятий. В идеале только после выполнения указанного условия прокурор может совершать какие-то действия или принимать обоснованные и законные решения.
Функция координации деятельности правоохранительных органов по возбуждению уголовных дел и расследованию преступлений. Сущность – привлечение прокурором различных правоохранительных органов к совместным согласованным действиям в уголовном процессе. Цель – быстрое выявление признаков преступления, его раскрытие и качественное расследование. Задача – эффективное использование прокурором своих полномочий по координации деятельности различных правоохранительных органов с учетом их возможностей по возбуждению уголовных дел, раскрытию и расследованию преступлений.
Содержание: поручать проведение проверки сообщений о преступлениях одновременно следователю (дознавателю) – процессуальным путем, и органам дознания – оперативным; создавать оперативно-следственные группы; давать поручения органам дознания о проведении следственных и оперативно-розыскных действий. Пределы действия – стадии возбуждения и предварительного расследования, стадия возобновления производства по уголовному делу ввиду новых и вновь открывшихся обстоятельств.
Данная функция очень тесно связана с предыдущей. Однако это разные функции. Функция руководства процессуальной деятельностью отличается от функции координации тем, что прокурор при реализации первой руководит процессуальной деятельностью отдельно взятого субъекта – органа дознания, дознавателя или следователя. Он, конечно, может руководить и одновременно несколькими субъектами по возбуждению и расследованию не связанных между собою дел. Функция же координации появляется тогда, когда необходимо привлечь для проведения предварительной проверки или расследования по одному и тому же поводу или преступлению различные правоохранительные органы. Их совместные действия помогают оперативно и более эффективно проверить полученное сообщение о преступлении, выявить его признаки, раскрыть преступление по горячим следам и провести его качественное расследование.
Указанную функцию не следует отождествлять с функцией прокуратуры по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, которая закреплена в ч. 2 ст. 1 и ст. 8 Закона о прокуратуре РФ. Они различаются по целям, задачам, содержанию, сфере действия, кругу субъектов и источникам законодательного регулирования. Цель уголовно-процессуальной функции прокурора по координации процессуальной деятельности – быстрое выявление признаков преступления, его раскрытие и качественное проведение расследования. Цель же функции координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью значительно шире – повышение эффективности борьбы с преступностью путем разработки и осуществления правоохранительными органами согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению. Эта функция прокуратуры направлена на понижение уровня преступности в стране. Соответственно, и круг задач у нее шире, чем у уголовно-процессуальной функции прокурора.
По содержанию они различаются тем, что прокурор, реализуя уголовно-процессуальную функцию, выполняет только процессуальные действия, тогда как реализуя функцию координации борьбы с преступностью, может осуществлять и организационно-управленческую деятельность: проводить координационные совещания руководителей правоохранительных органов; организовывать совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучении и распространении положительного опыта; разрабатывать предложения о совершенствовании правового регулирования деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и т. д.
Уголовно-процессуальная функция действует только в уголовно-процессуальной и связанной с ней организационной сфере, тогда как функция координации борьбы с преступностью действует и в сфере государственного управления.
Круг субъектов, которые могут быть задействованы прокурором при реализации уголовно-процессуальной функции, ограничен уголовно-процессуальным законодательством – правоохранительные органы, осуществляющие следствие, дознание или оперативно-розыскную деятельность. В реализации второй функции могут быть задействованы и иные государственные органы или научные учреждения. Прокуратура вправе осуществлять «разработку совместно с другими государственными органами, а также научными учреждениями предложений о предупреждении преступлений».
Процессуальная деятельность прокурора регулируется на уровне закона и только уголовно-процессуальными нормами, тогда как координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью – еще и подзаконными актами – Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью от 18 апреля 1996 г. и приказами Генерального прокурора.
Функция установления объективной истины по делу. Прямого указания о выполнении прокурором этой функции закон не содержит. Но анализируя ч. 2 ст. 21, ч. 4 ст. 37, ст. 73, п. 3 ч. 1 ст. 221 и другие статьи УПК РФ, мы приходим к выводу, что на него такая обязанность возложена.
Сущность данной функции заключается в необходимости установления всех юридически значимых обстоятельств совершенного преступления.
Цель – принятие законного, обоснованного и справедливого решения по уголовному делу на основании установленной объективной истины.
Задачи – применение предусмотренных законом мер для полного, всестороннего и объективного выявления признаков преступления, его расследования и рассмотрения дела в суде.
Содержание – участвовать в проверке сообщений о совершенном преступлении, в производстве предварительного расследования, лично производить отдельные следственные и иные процессуальные действия; давать указания о направлении расследования; передавать дело из органа дознания следователю, от одного следователя другому, от одного органа предварительного расследования другому; отменять постановление о прекращении уголовного дела или уголовного преследования; давать поручения органу дознания; возвращать дело на дополнительное расследование; представлять в суд доказательства и участвовать в их исследовании и т. д.
Пределы действия – все стадии.
Перечисленные функции могут проявляться в двух формах: в действиях и в письменных документах.
Функции не появляются и не исчезают. Они существуют постоянно, так как закреплены в законе. Необходимость их реализации обусловливается возникновением соответствующих юридических фактов. Например, нарушение прав какого-либо субъекта при расследовании уголовного дела влечет за собой необходимость реализации правозащитной функции.
Считаем, что все выполняемые прокурором функции следует официально закрепить в уголовно-процессуальном законодательстве и сформулировать ч. 1 ст. 37 УПК РФ следующим образом: «Прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, установленной настоящим Кодексом, осуществлять от имени государства следующие функции: борьбы с преступностью; защиты прав и интересов субъектов уголовного процесса (правозащитную); установления юридически значимых обстоятельств совершенного преступления; уголовного преследования; руководства процессуальной деятельностью органов дознания, дознавателя и следователя и координации деятельности правоохранительных органов по возбуждению уголовных дел и расследованию преступлений; надзора за исполнением законов органами дознания, предварительного следствия и другими субъектами уголовного процесса при возбуждении уголовного производства, расследовании преступлений и рассмотрении уголовных дел в суде». Большинство (59 %) из 200 опрошенных прокуроров (все регионы) выступает за то, чтобы в УПК РФ были четко перечислены все функции, которые они должны выполнять в каждой стадии уголовного процесса.
